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城市战略

平谷区中小城市综合改革试点的改革措施研究案例

平谷区是全国中小城市综合改革试点,按照《国家发展改革委办公厅关于开展中小城市综合改革试点工作的通知》(发改办经体[2015]609号)精神及北京市有关要求,投资北京对平谷区中小城市综合改革措施进行了研究。

一、平谷中小城市综合改革的发展思路

平谷区应该立足生态涵养区功能定位,以区域协同化、产城融合化、新型城镇化、发展高端化为路径,以减少政府对资源直接配置、优化政府保障公共服务、促进公平竞争、推动可持续发展为目标,加大改革创新力度,围绕京津冀协同发展、承接中心城功能疏解、转变发展模式为三大抓手,在多领域、多层次开展改革试点工作,努力打造“生态绿谷”、“口岸商谷”、“中国乐谷”、“ 创新慧谷”、“幸福平谷,建成功能完善、特色鲜明、布局合理、体系健全、宜居宜业的首都生态休闲强区。

二、推进“平蓟三兴”协同发展机制的改革举措

改革目标是力争在产业协同、生态合作、公共服务等领域改革取得新进展,成为京津冀协同发展的示范区。

第一,产业协同发展机制改革。产业一体化是推动“平蓟三兴”协同发展的实体内容和关键支撑。当前四地产业协作存在资源互享不足、政策互惠不够、融合互动不紧等问题,以马坊物流园与天津自贸区的政策互惠、平谷通航基地与三河通航机场的资源互享、现代物流及现代农业的融合互动为突破口,加大四地产业协同机制创新力度。

第二,生态合作机制改革。生态文明建设是推动“平蓟三兴”协同发展的重要基础和重点任务,当前因行政区域限制,四地生态建设在统筹管理、统一规划、标准制定、协同合作等方面尚显不足。“平蓟三兴”联合创建生态文明先行示范区,以建立生态转移补偿机制、申请“京津冀环保生态基金”支持、打造“京东生态旅游休闲示范区”为突破口,加大生态体系建设改革力度,完善生态管治制度,促进绿色循环低碳发展,形成符合四地特点的生态文明制度体系,推动四地生态文明建设位居全国前列。

第三,公共服务一体化机制改革。促进公共服务均等化是疏解北京非首都功能的重要前提和京津冀协同发展的本质要求。“平蓟三兴”属于生态涵养地区,公共服务水平较低,要素吸引力、资源承载力不强,亟待实现公共服务一体化升级。重点推动四地公共服务资源使用一体化改革、就业一体化改革试点、社会保障一体化改革试点,努力建设京津冀公共服务一体化先行区。

三、推进产城融合发展机制的改革举措

改革目标是以夏各庄镇作为改革试点,提升产业发展和城市融合水平,打造全国产城融合发展的样板镇。

第一,积极推动农民向市民转变。

改革背景:夏各庄镇当前常住人口城镇化率约为50%,低于北京市86%的水平,目前尚有1.2万农民。据测算,1.2万农民进城转市民的成本大约为24医院,包括养老保险、医疗保险、救助保障以及解决就业等方面的支出。

改革措施:加快推动农民向市民转变,重点解决农民住房、养老医疗、就业等各类保障问题,到2017年底实现夏各庄城镇化率提升5个百分比的目标。一是探索以乡镇为单位推进农民集中上楼。二是强化就业服务、医疗保险、养老等各类保障工作。三是统筹利用集体经营性建设用地,向市国土局申请,将平谷区纳入市级城乡统筹实施规划试点,建立乡镇集体经营性建设用地统筹平台,吸引有实力的企业进行经营。

第二,支持夏各庄新兴产业发展。

改革背景:当前夏各庄镇产业定位不合理,缺乏主导产业支撑。同时城市规划中酒店占据比例较大,如果产业没有充分发展,会产生人员入住率不足导致资产闲置和土地资源浪费的可能。

改革措施:一是争取国家发改委市场化的企业债支持。二是加强与中关村示范区对接。三是对符合战略性新兴产业发展方向的企业采取税收政策优惠。四是对符合要求的优质企业的落户指标进行支持。五是对符合要求的高级管理人才进行奖励。

第三,加快推进夏各庄新城建设。

改革背景:夏各庄镇当前基础设施建设投入大,所需资金缺口很大,资金筹措困难。

改革措施:一是申请国家发改委专项政府债券支持。将夏各庄镇地下管道、停车场、交通枢纽、供热、供水、电力改造、养老设施等项目整体打包,申请国家发改委专项政府债券20亿元支持,低成本解决建设资金问题。二是试点使用PPP模式对夏各庄整体开发建设。引进专业的产业市镇综合服务商,对夏各庄进行总体规划、建设,后期按照产业定位进行招商、运营,提升区域形象,提高土地价值。

第四,提升对高端人才吸引力。

改革背景:夏各庄镇发展过程中,人才瓶颈突出,高端产业人才、服务业人才、创新型人才严重短缺,制约了区域发展和产业升级。

改革措施: 一是实施积分落户政策。支持夏各庄镇平移或复制通州区在积分落户试点、居住证积分与公共服务待遇挂钩等方面的试点政策。二是放宽人口调控总量指标。主要吸引中心城户籍人口、高端人才到夏各庄镇就业,吸引中心城参加城镇社会保险年限、连续居住年限等符合一定条件的高素质外来人口到夏各庄镇落户。三是放宽积分落户限制。对本地居民、符合北京购房条件的群体到夏各庄镇购房,适当提高公积金贷款上限,购买首套普通自住房的首付比例在一定范围内适当下调。

四、推进城市管理体制的改革举措

改革目标是提升城市现代治理水平,打造宜居宜业、运行高效、服务现代的绿色平谷新城。

第一,提高中心城区承载力。

改革背景:全区“1+4+N”的城镇发展格局已初步形成,但受到中心城建设资金压力大等因素影响,城市集聚力明显不足。城中村、城乡结合部的环境、治安、管理等问题依然突出。城市功能仍不够完善,城市管理水平待进一步提升,全区软环境建设仍需加强。

改革措施:高标准规划建设中心城区域道路交通、供暖、供水、污水处理等基础设施,推进城市整体面貌的综合整治和改造,加快北小区等老旧小区以及城中村改造建设。加快完善城市功能配套,加强便民市场、幼儿园、停车场、公交枢纽等设施建设,实施北二环沿线综合整治,提升城市现代化水平。

第二,开展城市综合管理“大部制”试点。

改革背景:目前平谷区城市综合管理存在着管理权限分割、部门协调难度大等问题,正在积极推进深化行政资源配置体制改革,重点在推进行政审批权限的整合和流程优化,尚未涉及管理部门、权限及人员的优化整合。

改革措施:争取市政府将平谷列为城市综合管理“大部制”改革试点,推进行政审批集中办公、城市管理综合执法。一是逐步将固定资产投资、市场准入、社会民生、公共安全等领域审批事项统筹进驻服务大厅实行行政审批集中办理。二是统筹区市政市容委、城管执法大队、园林、环卫、水务等部门职能,探索成立区级层面的综合执法管理机构。

第三,推动“三规合一”及规划审批权限下放。

改革背景:国土资源部2014年重点工作部署中,表示将选择部分市县试点“三规合一”。市规划部门也在推进减量规划、划定城市开发边界,优化城乡功能等,推进“城市病”治理。但当前平谷区规划审批权限仍然有限,规划调整审批周期长,各规划间衔接不够。

改革措施:加强部门间规划联动,以十三五规划编制为契机,推动国民经济与社会发展规划、城市总体规划、土地利用规划衔接融合,推进三规规划协同、执行协调。

投资北京研究院 李川