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PPP

中国PPP项目现存问题及对策

  

    目前,PPP模式出现“剃头挑子一头热”现象。各级政府对PPP热情高涨,但社会资本则显得相对冷静,据悉截至目前各级政府推出的项目中,与社会资本达成初步意愿的仅占十分之一左右。
    1、政府与市场的职能界限不清。目前社会对PPP模式的认知存在明显的误区,不论是社会资本、专家学者,还是一部分政府部门等,都把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是在4月份宏观数据显示经济持续回落势头未有效扭转时,PPP模式更被误导为了一种投资刺激工具和政策安排。鉴于当前正在经历前期刺激消化和阵痛期,加之上一轮刺激计划中许多投资项目缺乏严格的可行性研究而仓促上马,这加重了社会资本对PPP项目的可行性与有效性的疑虑。
    把PPP模式理解为一种新的融资安排是典型的认知扭曲,尽管PPP模式客观上带有向社会融资的效应,但PPP的本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求,更有效地利用好政府财政资源,以及促进政府职能的转型。
    当前推广PPP模式,本质上是推动一场新的公共产品和服务变革。过去,看似政府在公共产品和服务上投入许多资源,但许多公共资源实际变成了钢筋水泥组成的形象工程,未有效形成公共服务和产品,更谈不上最大化政府公共财政效用。通过PPP模式,公共产品和服务就可走出政府自产自供的格局。这一方式的转变不仅极大地避免公共财政资源沉淀,而且提高了公共财政资源的使用效率。从这个角度上讲,PPP模式可视作一场公共产品和服务的供给革命。
    当然,这要求对公共性和公益性进行科学合理的定义。除了非排他性、非竞争性和自然垄断领域,那些可以市场化的领域,应该通过市场定价来解决,避免集运动员与裁判员于一身的角色错位。如果政府拥有裁判员和运动员的双重角色,一旦政府失信违约,给项目带来直接损害的同时,也不利于后期项目开展。尽管PPP项目合作双方有合同约束,但在具体项目运作及投资过程中政府依然处于强势和优势地位,政府失信违约对投资人的融资成本、项目收益造成了严重的影响,并且不利于其他项目的开展。
    2、为PPP模式提供稳定的法律环境,避免基于政策推动的不稳定性。当前PPP项目的投资周期大多跨越一任官员任期,这意味着用全国人大立法的方式规范PPP市场秩序,要比单纯基于政策更有利于消除社会对政策 “朝令夕改”的担忧。
    在立法机关立法制定PPP市场秩序时,应明确规定PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏,政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责,尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位,如若政府在发起的各种特定PPP项目公司(SPC)中占据主导地位,社会资本更多为项目配资,那么PPP将被社会资本误解为单纯的政府融资工具,进而削弱社会资本的参与热情,不利于PPP的健康发展。
    过度强调政府主导,甚至即便在设立有助于破产隔离的SPV中,依然置入政府主导项目的条款,将很容易混淆参与各方的权责,使SPV无法有效隔离风险,导致政府等事实上承担了隐性或无限的风险连带责任,并给政府等带来不必要的声誉风险。
    3、创新PPP产品的实现形式和交易模式,提高PPP项目的市场深度。当前的PPP项目投资规模都较大,投资周期也较长,且多是非标准化和非证券化项目,这导致PPP资产转让市场很难活跃,投资者风险不易转移。
    为此,一方面可在PPP产品设计上按照《合伙企业法》确定普通合伙人(GP)和有限合伙人(LP)的合伙人机制,抑或借鉴众筹模式中的领投人与跟投人机制,并根据项目的特殊性制定特定损益分配条款,确定政府及相关实体参与特定PPP项目的身份和角色,用法律的形式明确各自的权责。另一方面,PPP产品设计可以实行分级证券化基金模式,把参与PPP项目的各方权责与损益分配机制,内嵌到PPP产品设计中,使PPP具有硬约束。同时,不论是合伙人制、领投/跟投的众筹模式,还是分级基金模式等,都旨在对PPP产品的证券化、标准化处理,使其能在股权和金融交易所交易,为PPP创造动态优化投资者结构和动态优化运营机制的环境。
    总之,当前中央决策层大力推广PPP,并不是把其单纯作为一项政府融资工具和稳增长的工具,而是寄希望于它能撬起一场公共服务变革。因此,各级政府唯有摒弃认识偏误,立足改革创新政府行政理念,那么据此推出的PPP才能真正适销对路,激发起社会资本的参与热情。

文章来源:投资北京项目部汇编整理